海底新资源规章草案中有关问题的背景资料

2006-08-01 00:00

 

2005年管理局11届会议上,理事会完成了对《“区域”内多金属硫化物与富钴结壳探矿和勘探规章草案》的一读审议。理事会要求秘书长就规章草案的有关方面向理事会提供更加详细的分析和阐述。本文编自管理局秘书处有关规章草案中探矿、矿区重叠主张、反垄断、环境问题规定的背景及分析资料。

 

A. 探矿

    “探矿”广义上是指对大片区域进行一般性调查,以便根据采集到的数据,断定值得评估的具体区域。“探矿”现已公认为是开发陆地或海洋矿产资源的一个基本阶段。“探矿”一词见于《公约》附件三,但没有定义。探矿既是勘探的初始阶段,又不同于勘探。《公约》附件三的谈判历史表明,探矿制度与《公约》第十一部分(第一四三条)和第十三部分(第二五六条)规定的海洋科学研究制度存在联系,大部分“区域”内探矿都可以在海洋科学研究的基础上进行。与勘探和开采相比,缔约国通过管理局安排和控制“区域”内探矿的程度非常有限。《公约》的唯一要求是探矿者须将探矿的大致区域(一个或多个)通知管理局,并书面承诺遵守《公约》及管理局有关规则、规章和程序。

《公约》及2000年管理局通过的《多金属结核探矿和勘探规章》都试图在管理局和未来探矿者的利益之间达成一种平衡。一方面,探矿没有时间限制,管理局和探矿者之间也不需要合同;另一方面,探矿者不享有专属权和资源权,也不得求助于海底争端分庭。获取专属权和长期占有权的唯一途径,是与管理局签订勘探合同。

 

《公约》和结核规章规定的探矿制度

《公约》附件三第二条规定,探矿(未定义)只有在管理局收到一项令人满意的书面承诺后才能进行,申请探矿者应在其中承诺遵守《公约》和管理局关于在第一四三条和第一四四条所述培训方案进行合作及保护海洋环境的规则、规章和程序。探矿可由一个以上探矿者在同一个或多个区域同时进行。探矿不应使探矿者取得对资源的任何权利,但探矿者可回收合理数量的矿物用于试验。

结核规章第1条将“探矿”定义为:“在不享有任何专属权利的情况下,在“区域”内探寻多金属结核矿床,包括估计多金属结核矿床的成分、大小和分布情况及其经济价值。”结核规章列出了向管理局交存探矿通知的详细程序。规章还对附件三的规定作了增补,要求探矿者向管理局秘书长提交关于“探矿情况和所获成果”的年度报告(第5条)。这也有助于探矿者在今后作出决定,要求将探矿费用计入开发成本。此外,探矿者必须将“任何由探矿引起的严重损害海洋环境的事件”(第7条)以及任何在“区域”内发现的具有考古或历史性质的物件通知管理局。规章还澄清了附件三第二条第2款中“合理数量的试验用矿物”的含义,规定“探矿者可回收试验所需的合理数量的矿物,但不得用于商业用途”(第2条)。

 

规章草案规定的探矿制度

关于多金属硫化物和富钴结壳的探矿,规章草案(2至第4)沿用了结核规章的用语。但法技委建议增加两项规定。首先,作为向管理局作出承诺的内容之一,探矿者必须“在实际可行的情况下,尽量向管理局提供保护和保全海洋环境的相关数据。”就披露有潜在商业价值的资料而言,这显然已超越了《公约》附件三的要求,但可以这样认为,作出这项规定是因为国际社会日益希望更多了解多金属硫化物和富钴结壳所处区域的海洋环境。

法技委建议的第二项规定是全新的关于探矿过程中保护和保全海洋环境的第5条。同第33条第3款草案中对承包者适用的一般性义务一样,该条草案也规定探矿者必须防止、减少和控制对海洋环境的污染及其他危害。此外,探矿者必须尽量减少或消除探矿对环境的任何不良影响,以及与正在或计划进行的海洋科学研究活动的任何实际或潜在冲突或干扰。探矿者还必须同管理局合作,制定并实施各类方案,监测和评估多金属硫化物与富钴结壳的勘探和开采对海洋环境的潜在影响。

这些规定明确引入了《公约》附件三没有载列的新义务。不过,秘书处认为至少对《公约》缔约国而言,可以说这些义务完全符合《公约》第一四五条规定的一般性义务,即有效保护海洋环境免受“区域”内活动的有害影响。这些义务也可以被认为符合《公约》(附件三第二条第1(b))的规定,即探矿者承诺遵守《公约》的规定以及管理局关于保护海洋环境的相关规则、规章和程序。

 

B. 重叠主张

结核规章没有提到重叠主张的问题。这是由于在多金属结核的情况中没有处理这个问题的必要,对潜在采矿地点的所有重叠主张实际上都已经根据第三次联合国海洋法会议决议二或通过筹备委员会工作期间达成的安排得到处理。多金属硫化物和富钴结壳的情况显然不是这样。处理重叠主张的基本原则是“先到先得”。但由于认识到第一批申请就可能是针对重叠区域提出,秘书处在关于拟议规章草案的讨论开始时编写的示范条款(ISBA/7/C/2)载有一个类似决议二所载的程序,用于公正和公平地处理这类主张。

修订后的草案第24条第2款规定,在出现重叠主张时,秘书长将在理事会审议此事之前通知申请者。申请者将有机会修改其主张。在发生冲突时,理事会将根据公平和非歧视原则,确定分配给每个申请者的一个或多个区域。显然,《公约》和《1994年协定》的意思是,法技委是一个技术机构,不应要求它决定申请者孰优孰劣。如果法技委发现有重叠主张,就应将此事交给理事会。

问题是,是否需要有更多程序来处理重叠主张。这种程序已在决议二中列明,其中第5段提出了一个有约束力的仲裁程序。这一仲裁将根据《联合国国际贸易法委员会(贸易法委员会)仲裁规则》施行,同时顾及决议二第5(d)段阐述的若干因素。

 

C. 反垄断规定

所谓的“反垄断”规定见于《公约》附件三第六条第3(c)款和结核规章第21条第6(d)款。概括而言,这项规定是为了防止单一国家获得对海底某个局部区域或“区域”某一百分比的控制。规章草案中没有这项规定,其中一个原因是,与附件三的其他规定不同,第六条第3(c)款显然只限于多金属结核的合同,而非其他资源的合同。

早在第三次联合国海洋法会议的最初谈判阶段,就已认识到限制个别国家控制海底开采的必要性。1974年提交的早期提案提出了可给予申请者的每一类资源合同的数量上限。附件三中的现有措词源自1979年法国的一个非正式提案,虽然在谈判和妥协过程中作了大量修改。就目前情况而言,这项规定是复杂的,适用时会有实际困难(特别是在计算“区域”的总面积方面)。即使这些实际困难可以克服,现有办法也不大可能适用于多金属硫化物和富钴结壳的情况。因此,理事会或许需要在讨论勘探区面积时,进一步审议这个问题。

采矿工业界普遍用于制止垄断做法的其他方法包括借助审慎调查条款执行业绩标准,以及用浮动勘探费取代固定勘探费等。固定费的处理办法体现在关于多金属结核的规章中,为的是奖励申请尽可能最大的许可区域。而采用以特许区域面积为基础的浮动费,则是为了鼓励尽可能缩小申请面积和遏制投机行为。

根据决议二,在多金属结核的情况中,每个先驱投资者限有一个勘探地点。在2001年秘书处编写的关于硫化物和结壳的示范条款草案中(ISBA/7/C/2),列有一项防止联营申请者提出多个申请的规定。申请者彼此之间如果存在直接或间接的控制,或者处于同一控制之下,即视为联营。

 

D.环境问题

规章草案总体上沿用了结核规章的规定。对理事会要求提供进一步指导的关于环境保护的具体规定(规章草案第33-36),法技委提出了两个具体变动。

第一个变动是调整承包者按照其义务留出影响参照区和保全参照区的时间安排。“影响参照区”是指反映“区域”环境特征,用于评估“区域”内活动对海洋环境的影响的区域。“保全参照区”是指不得进行采矿以确保海底生物群具有代表性和保持稳定,以便评估海洋环境中动植物的任何变化的区域。在结核规章中,提议这类参照区的义务见于第31条第7款,但只在承包者申请开采权的阶段才生效,这与结核规章所采用的分阶段环保办法是相符合的。勘探第一阶段对环境的不良影响预计很小,甚至没有。在勘探第二阶段(测试采集系统和加工作业),承包者须提交针对具体地点的环境影响评估和监测方案建议。对第三阶段(开采),则规定了更加严格的环境规章。

在规章草案(33条第4)中,由于硫化物和结壳矿床的所处环境具有不同特征,提议留出参照区的义务将提前到勘探的初始阶段履行。这类参照区将作为所有承包者都必须提交的监测方案的一部分,但只在“管理局提出要求时”方需提出。拟议变动的理由是对硫化物和结壳潜在勘探地点的海洋环境特征缺乏了解,对海洋环境的潜在影响存在大量不确定因素,以及需要更好地监测。此外,勘探合同标准条款(附件4,第5.2 )中关于为评估影响而建立环境基线的合同义务得到了强化。根据规章草案,承包者必须在按照合同开始勘探活动之前,提交环境评估报告、监测方案建议和环境基线数据。

法技委提议的第二个变动是调整门槛,将必须采取某些类预防行动的门槛从“可能对海洋环境造成严重损害”的事件改为“对海洋环境构成严重损害威胁”的事件。对这些术语的使用需要作一些解释。

需指出的是,就管理局而言,《公约》中的首要义务是确保“有效保护海洋环境免受(海底采矿的)有害影响”(第一四五条)。两套规章都规定,保护海洋环境免受有害影响的首要工具是采用《里约宣言》原则15 所述的预防办法,即:“为保护环境,各国应根据各自能力广泛采取预防办法。当存在严重或不可挽回的损害威胁时,不得以缺乏充分的科学确定性为由,推迟采取有成本效益的防止环境退化措施。”

可以这样认为,《公约》使用“有害影响”一词是降低了行动门槛,从而与《里约宣言》原则15相比,给予海洋环境以更大的保护,因为原则15要求必须存在“严重或不可挽回的损害”威胁,否则以缺乏充分的科学确定性为由推迟采取措施。也许可以认为,通过在规章第1条中将“对海洋环境的严重损害”定义为《公约》第一四五条所述“有害影响”的代用语,做到了连贯一致。

法技委在审议规章草案时认为,用“可能造成严重损害”一语作为采取预防办法的行动理由,意味着存在一定程度的确定性,这与只要求存在严重损害威胁就可采取的预防办法是不相符的。因此,规章第3536条作了相应调整。

 

 

 

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